農(nóng)地制度改革：土地承包再延30年 指標跨省域調劑
更新時間：2018-4-9 8:17:21 來源：人民日報
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原標題：土地承包再延30年，探索宅基地“三權分置”,，指標跨省域調劑
農(nóng)地制度改革看點多（經(jīng)濟熱點·打開改革大禮包②）
人民視覺
探索宅基地所有權,、資格權、使用權分置改革,、建立新增耕地等指標跨省域調劑機制……今年《政府工作報告》提出的全面深化農(nóng)村改革內(nèi)容中,，多項與農(nóng)村土地制度改革相關。
厘清人與地的關系,，始終是農(nóng)村改革的核心,。農(nóng)地制度改革今年有哪些具體舉措？相關改革如何穩(wěn)妥推進,？改革各方利益能否得到更好保障,？本報記者走訪了一些農(nóng)民和專家，求解答案,。
延——
土地承包再延30年,，既是“定心丸”也是“活絡丹”；解決人地矛盾不該靠不斷平分,、細碎化土地規(guī)模
“第二輪土地承包到期后再延長30年,！”當消息傳到山東商河縣懷仁鎮(zhèn)閆家村時，閆德順全家都很開心,。老閆女兒女婿外出務工,，早已在城里買房安家，老兩口上了年歲,，大田種不動了,，想流轉出去賺點穩(wěn)定的租金，可又擔心地轉出去后收不回,�,！斑@下心能放肚子里了,。”
閆德順的“定心丸”,，對同村的種糧大戶閆墩福來說,，就是“活絡丹”。他去年在村里流轉了100多畝地,，建起家庭農(nóng)場,。“眼看著離第二輪承包到期就剩10年了,，萬一地收回去,，我這投入就‘打水漂’了。現(xiàn)在政策定了,，我這心更活了,，能放手去干了�,！�
黨的十九大報告提出“保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變,，第二輪土地承包到期后再延長三十年”，今年《政府工作報告》明確要將這一政策落到實處,。國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部部長葉興慶認為：“這一政策安排既體現(xiàn)了穩(wěn),，也體現(xiàn)了活”。
穩(wěn)——改革開放以來,，我國農(nóng)村土地進行了兩輪承包,，第二輪承包到期后再延30年，將使農(nóng)村土地承包關系穩(wěn)定75年,。葉興慶說：“這足以體現(xiàn)保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變,，對擁有承包地的普通農(nóng)戶及流轉承包地的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，都能起到穩(wěn)預期的作用,�,！�
活——新一輪承包期再延長30年，時間大體是在第二個百年奮斗目標實現(xiàn)的節(jié)點,，我國的經(jīng)濟結構,、社會結構、城鄉(xiāng)人口結構等都會發(fā)生更大變化,，目前的改革舉措為屆時進一步完善相關政策預留了空間,。“隨著農(nóng)村人口代際轉換,，土地承載的社會保障功能會逐漸弱化,，其要素功能愈發(fā)彰顯，屆時應當做出更適合農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平的土地制度安排,�,！比~興慶說。
圍繞土地承包延期,，也有部分農(nóng)民提出自己的關切：家里人口增加了能再分到地嗎,？舉家進城落戶后承包地怎么辦？
“這些問題反映的都是人地矛盾,�,！比~興慶認為，人多地少是我國的基本農(nóng)情,，人地矛盾會一直存在,。解決這個矛盾不能通過不斷平分、不斷細碎化土地規(guī)模來解決,�,！案鶕�(jù)人員增減不斷調整土地承包政策，會犧牲制度的穩(wěn)定性,。今后應當通過將承包地承載的生計保障,、社會保障等功能交給社會保障體系，同時多渠道,、多途徑促進農(nóng)村勞動力轉移就業(yè),，統(tǒng)籌解決這個問題�,！�
對于新增人口能否再分地,，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長韓長賦日前明確表示，總的原則是堅持承包地大穩(wěn)定,、小調整,，尊重農(nóng)民意愿，在政府指導下通過村集體民主協(xié)商解決,。二輪承包到期時,，也將依法和依照農(nóng)民群眾的集體意見來解決這類問題。
關于舉家進城落戶農(nóng)戶的承包地,，現(xiàn)有的政策是退與不退由農(nóng)戶自愿,，鼓勵依法有償?shù)赝嘶卮寮w。葉興慶說,，目前缺少的是權利退出的市場化通道,。他建議，可成立跨村,、跨鄉(xiāng)的公益性農(nóng)村土地收儲整治機構,，將離農(nóng)進城、自愿退出的農(nóng)戶土地收購,、整治,，然后按照適度規(guī)模向外發(fā)包,。
分——
宅基地“三權分置”改革，有助于將閑置的農(nóng)房,、宅基地用起來,，但要防止炒起來
43歲的金雪艷，在江蘇蘇州市高新區(qū)通安鎮(zhèn)樹山村土生土長,�,！敖┠甏謇锶说匠抢镔I房居住的漸漸多起來，村里的不少老屋既沒人住,，又沒法用,，只能空在那里�,！边@兩年有公司過來將閑置農(nóng)房改成民宿后,，樹山村變了。游客增多,，農(nóng)產(chǎn)品不愁賣,，村民腰包越來越鼓�,！耙荒�4萬多元收入,，比不少城里人賺得還多呢�,！�
金雪艷見證的變化,，反映的其實是不少鄉(xiāng)村土地供需嚴重不匹配的現(xiàn)實。
從供給側看,，近年來,，由于農(nóng)村人口遷移日漸增加和土地退出不暢，閑置宅基地和農(nóng)房增多,。中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所《中國農(nóng)村發(fā)展報告（2017）》指出,，新世紀第一個10年，農(nóng)村人口減少1.33億人,，農(nóng)村居民點用地反而增加了3045萬畝,，相當于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地規(guī)模的1/4。每年因農(nóng)村人口轉移,，新增農(nóng)村閑置住房5.94億平方米,，折合市場價值約4000億元。
從需求側看,，鄉(xiāng)村休閑,、旅游、養(yǎng)老等新產(chǎn)業(yè)以及農(nóng)村電商等新業(yè)態(tài)在農(nóng)村發(fā)展迅速。僅2017年,，全國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游各類經(jīng)營主體就達33萬家,，比上年增加3萬多家�,！熬畤娛健钡脑鲩L態(tài)勢讓農(nóng)村新產(chǎn)業(yè),、新業(yè)態(tài)的用房用地需求日益強烈，無地無房可用常常成為這些創(chuàng)新主體吐槽的焦點,。
“供需無法匹配，其根源在于缺乏相應的制度安排來保障各方權益,�,！比~興慶說。今年的中央一號文件提出,，探索宅基地所有權,、資格權、使用權“三權分置”,，落實宅基地集體所有權,，保障宅基地農(nóng)戶資格權和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權,�,！疤剿鳌龣喾种谩母铮瑸殚e置農(nóng)房和宅基地的利用提供了空間,。應當注意的是,，要讓閑置的農(nóng)房、宅基地用起來,，同時也要防止炒起來,。”
葉興慶說,，判斷“用起來”還是“炒起來”,，一個很重要的維度是看誰來主導。按照現(xiàn)行的宅基地制度安排,，只有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員才能獲得宅基地的使用權,，把閑置農(nóng)房、宅基地用起來,，也應強調農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的主導作用,，通過與工商資本聯(lián)營、合作,，有效盤活閑置資源,。要嚴格防止投機資本將閑置的宅基地、農(nóng)房炒起來，更不能讓城里的投機資本利用農(nóng)村宅基地建別墅大院和私人會所,。
活權先要確權,。目前全國農(nóng)村宅基地登記發(fā)證率達到82%，集體建設用地登記發(fā)證率達到76%,。國家行政學院教授劉銳說,，宅基地確權需要準確把握法律法規(guī)和政策規(guī)定，不能“一刀切”,，不能讓違法違規(guī)者通過“三權分置”獲取超額利益,。要處理好違法違規(guī)宅基地占有者、合法宅基地權利人以及因各種客觀原因沒有取得宅基地的農(nóng)民之間利益平衡,。
調——
新增耕地等指標跨省域調劑,，將使土地增值收益從發(fā)達地區(qū)流向欠發(fā)達地區(qū)，從城市化地區(qū)流向非城市化地區(qū)
今年的中央一號文件提出,，改進耕地占補平衡管理辦法,，建立高標準農(nóng)田建設等新增耕地指標和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調劑機制，將所得收益通過支出預算全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,�,！墩ぷ鲌蟾妗穼Υ诉M行了重申。
葉興慶表示,，此項改革的實質是在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)土地增值收益從發(fā)達地區(qū)流向欠發(fā)達地區(qū),，從城市化地區(qū)流向非城市化地區(qū)�,！皬默F(xiàn)實看,，東部發(fā)達地區(qū)經(jīng)過多年發(fā)展，補充耕地的空間基本沒有了,，難以完成占補平衡,，欠發(fā)達地區(qū)通過土地整治，將新增耕地指標等調劑給發(fā)達地區(qū),，一方可以獲得發(fā)展空間,，一方可以獲得發(fā)展資金，實現(xiàn)雙贏,�,！�
基層實踐早已開始。去年底,，四川馬邊縣與浙江紹興市越城區(qū)正式簽訂土地增減掛鉤節(jié)余指標流轉協(xié)議,，這是全國首筆土地增減掛鉤指標跨省流轉。此次簽約流轉指標共計7000畝,，總金額達50.4億元,。四川省國土資源廳相關負責人介紹，指標流轉收益將全部用于當?shù)孛撠毠裕瑸檗r(nóng)村的聚居點建設,、扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供資金支持,。
今年全國兩會結束之后，國辦印發(fā)了《跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》和《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調劑管理辦法》,，明確兩項新政的實施細則,，回應了指標量、價如何確定等社會關切,。
就補充耕地跨省統(tǒng)籌而言,，《辦法》規(guī)定，由中央部委充當指標調劑的中間人,，以占用耕地類型確定基準價,，依據(jù)指標需求者經(jīng)濟發(fā)達程度收取不同的補償費用，在5檔省份指標調節(jié)系數(shù)中,，北京、上海位列第一檔,，調節(jié)系數(shù)為2,，重慶、四川,、貴州等省份位列五檔地區(qū),，調節(jié)系數(shù)為0.5。
就增減掛鉤節(jié)余指標跨省調劑而言,，《辦法》明確將由國家統(tǒng)籌跨省域調劑使用的建設用地增減掛鉤節(jié)余指標限定為深度貧困的“三區(qū)三州”（即西藏,、四省藏區(qū)、南疆四地州和四川涼山州,、云南怒江州,、甘肅臨夏州）和其他深度貧困縣。此項指標量,、價均由中央部委指定,，不是供需雙方自由競價。專家表示,，此規(guī)定有利于減少指標供給方的盲目性,，避免指標價格大起大落。但要注意的是,，計劃分配的指標量有可能與各地提供節(jié)余指標的潛力,、意愿脫節(jié)，會造成一些地方自上而下分配節(jié)余指標的“生產(chǎn)量”,，有可能導致行政推動,、強迫命令、違背農(nóng)民意愿的情況發(fā)生，在實際工作中應注意防止,。
葉興慶提醒,，資源是最寶貴的，欠發(fā)達地區(qū)要從長計議,，別為了眼前的收益把指標全部騰挪給發(fā)達地區(qū),，要為自己未來發(fā)展留下用地空間。（記者 朱雋）
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農(nóng)地制度改革看點多（經(jīng)濟熱點·打開改革大禮包②）
人民視覺
探索宅基地所有權,、資格權、使用權分置改革,、建立新增耕地等指標跨省域調劑機制……今年《政府工作報告》提出的全面深化農(nóng)村改革內(nèi)容中,，多項與農(nóng)村土地制度改革相關。
厘清人與地的關系,，始終是農(nóng)村改革的核心,。農(nóng)地制度改革今年有哪些具體舉措？相關改革如何穩(wěn)妥推進,？改革各方利益能否得到更好保障？本報記者走訪了一些農(nóng)民和專家,，求解答案,。
延——
土地承包再延30年，既是“定心丸”也是“活絡丹”,；解決人地矛盾不該靠不斷平分,、細碎化土地規(guī)模
“第二輪土地承包到期后再延長30年！”當消息傳到山東商河縣懷仁鎮(zhèn)閆家村時,，閆德順全家都很開心,。老閆女兒女婿外出務工，早已在城里買房安家,，老兩口上了年歲,，大田種不動了，想流轉出去賺點穩(wěn)定的租金,，可又擔心地轉出去后收不回,。“這下心能放肚子里了,�,！�
閆德順的“定心丸”,，對同村的種糧大戶閆墩福來說，就是“活絡丹”,。他去年在村里流轉了100多畝地,，建起家庭農(nóng)場�,！把劭粗x第二輪承包到期就剩10年了,，萬一地收回去，我這投入就‘打水漂’了�,，F(xiàn)在政策定了,，我這心更活了，能放手去干了,�,！�
黨的十九大報告提出“保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”,，今年《政府工作報告》明確要將這一政策落到實處,。國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部部長葉興慶認為：“這一政策安排既體現(xiàn)了穩(wěn)，也體現(xiàn)了活”,。
穩(wěn)——改革開放以來,，我國農(nóng)村土地進行了兩輪承包，第二輪承包到期后再延30年,，將使農(nóng)村土地承包關系穩(wěn)定75年,。葉興慶說：“這足以體現(xiàn)保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，對擁有承包地的普通農(nóng)戶及流轉承包地的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體,，都能起到穩(wěn)預期的作用,。”
活——新一輪承包期再延長30年,，時間大體是在第二個百年奮斗目標實現(xiàn)的節(jié)點,，我國的經(jīng)濟結構、社會結構,、城鄉(xiāng)人口結構等都會發(fā)生更大變化,，目前的改革舉措為屆時進一步完善相關政策預留了空間�,！半S著農(nóng)村人口代際轉換,，土地承載的社會保障功能會逐漸弱化，其要素功能愈發(fā)彰顯,，屆時應當做出更適合農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平的土地制度安排,。”葉興慶說,。
圍繞土地承包延期,，也有部分農(nóng)民提出自己的關切：家里人口增加了能再分到地嗎,？舉家進城落戶后承包地怎么辦？
“這些問題反映的都是人地矛盾,�,！比~興慶認為，人多地少是我國的基本農(nóng)情,，人地矛盾會一直存在,。解決這個矛盾不能通過不斷平分、不斷細碎化土地規(guī)模來解決,�,！案鶕�(jù)人員增減不斷調整土地承包政策，會犧牲制度的穩(wěn)定性,。今后應當通過將承包地承載的生計保障,、社會保障等功能交給社會保障體系，同時多渠道,、多途徑促進農(nóng)村勞動力轉移就業(yè),，統(tǒng)籌解決這個問題�,！�
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關于舉家進城落戶農(nóng)戶的承包地,，現(xiàn)有的政策是退與不退由農(nóng)戶自愿，鼓勵依法有償?shù)赝嘶卮寮w,。葉興慶說,，目前缺少的是權利退出的市場化通道。他建議,，可成立跨村,、跨鄉(xiāng)的公益性農(nóng)村土地收儲整治機構，將離農(nóng)進城,、自愿退出的農(nóng)戶土地收購,、整治，然后按照適度規(guī)模向外發(fā)包,。
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宅基地“三權分置”改革,，有助于將閑置的農(nóng)房,、宅基地用起來，但要防止炒起來
43歲的金雪艷,，在江蘇蘇州市高新區(qū)通安鎮(zhèn)樹山村土生土長,�,！敖┠甏謇锶说匠抢镔I房居住的漸漸多起來，村里的不少老屋既沒人住,，又沒法用，只能空在那里,�,！边@兩年有公司過來將閑置農(nóng)房改成民宿后，樹山村變了,。游客增多,，農(nóng)產(chǎn)品不愁賣，村民腰包越來越鼓,�,！耙荒�4萬多元收入，比不少城里人賺得還多呢,�,！�
金雪艷見證的變化，反映的其實是不少鄉(xiāng)村土地供需嚴重不匹配的現(xiàn)實,。
從供給側看,，近年來，由于農(nóng)村人口遷移日漸增加和土地退出不暢,，閑置宅基地和農(nóng)房增多,。中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所《中國農(nóng)村發(fā)展報告（2017）》指出，新世紀第一個10年,，農(nóng)村人口減少1.33億人,，農(nóng)村居民點用地反而增加了3045萬畝，相當于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地規(guī)模的1/4,。每年因農(nóng)村人口轉移,，新增農(nóng)村閑置住房5.94億平方米，折合市場價值約4000億元,。
從需求側看,，鄉(xiāng)村休閑、旅游,、養(yǎng)老等新產(chǎn)業(yè)以及農(nóng)村電商等新業(yè)態(tài)在農(nóng)村發(fā)展迅速,。僅2017年，全國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游各類經(jīng)營主體就達33萬家,，比上年增加3萬多家,�,！熬畤娛健钡脑鲩L態(tài)勢讓農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的用房用地需求日益強烈,，無地無房可用常常成為這些創(chuàng)新主體吐槽的焦點,。
“供需無法匹配，其根源在于缺乏相應的制度安排來保障各方權益,�,！比~興慶說。今年的中央一號文件提出,，探索宅基地所有權,、資格權、使用權“三權分置”,，落實宅基地集體所有權,，保障宅基地農(nóng)戶資格權和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權,�,！疤剿鳌龣喾种谩母铮瑸殚e置農(nóng)房和宅基地的利用提供了空間,。應當注意的是,，要讓閑置的農(nóng)房、宅基地用起來,，同時也要防止炒起來,。”
葉興慶說,，判斷“用起來”還是“炒起來”,，一個很重要的維度是看誰來主導。按照現(xiàn)行的宅基地制度安排,，只有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員才能獲得宅基地的使用權,，把閑置農(nóng)房、宅基地用起來,，也應強調農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的主導作用,，通過與工商資本聯(lián)營、合作,，有效盤活閑置資源。要嚴格防止投機資本將閑置的宅基地,、農(nóng)房炒起來,，更不能讓城里的投機資本利用農(nóng)村宅基地建別墅大院和私人會所。
活權先要確權,。目前全國農(nóng)村宅基地登記發(fā)證率達到82%,，集體建設用地登記發(fā)證率達到76%,。國家行政學院教授劉銳說，宅基地確權需要準確把握法律法規(guī)和政策規(guī)定,，不能“一刀切”,，不能讓違法違規(guī)者通過“三權分置”獲取超額利益。要處理好違法違規(guī)宅基地占有者,、合法宅基地權利人以及因各種客觀原因沒有取得宅基地的農(nóng)民之間利益平衡,。
調——
新增耕地等指標跨省域調劑，將使土地增值收益從發(fā)達地區(qū)流向欠發(fā)達地區(qū),，從城市化地區(qū)流向非城市化地區(qū)
今年的中央一號文件提出,，改進耕地占補平衡管理辦法，建立高標準農(nóng)田建設等新增耕地指標和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調劑機制,，將所得收益通過支出預算全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,。《政府工作報告》對此進行了重申,。
葉興慶表示,，此項改革的實質是在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)土地增值收益從發(fā)達地區(qū)流向欠發(fā)達地區(qū)，從城市化地區(qū)流向非城市化地區(qū),�,！皬默F(xiàn)實看，東部發(fā)達地區(qū)經(jīng)過多年發(fā)展,，補充耕地的空間基本沒有了,，難以完成占補平衡，欠發(fā)達地區(qū)通過土地整治,，將新增耕地指標等調劑給發(fā)達地區(qū),，一方可以獲得發(fā)展空間，一方可以獲得發(fā)展資金,，實現(xiàn)雙贏,。”
基層實踐早已開始,。去年底,，四川馬邊縣與浙江紹興市越城區(qū)正式簽訂土地增減掛鉤節(jié)余指標流轉協(xié)議，這是全國首筆土地增減掛鉤指標跨省流轉,。此次簽約流轉指標共計7000畝,，總金額達50.4億元。四川省國土資源廳相關負責人介紹,，指標流轉收益將全部用于當?shù)孛撠毠�,，為農(nóng)村的聚居點建設、扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供資金支持。
今年全國兩會結束之后,，國辦印發(fā)了《跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》和《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調劑管理辦法》,，明確兩項新政的實施細則，回應了指標量,、價如何確定等社會關切,。
就補充耕地跨省統(tǒng)籌而言，《辦法》規(guī)定,，由中央部委充當指標調劑的中間人,，以占用耕地類型確定基準價，依據(jù)指標需求者經(jīng)濟發(fā)達程度收取不同的補償費用,，在5檔省份指標調節(jié)系數(shù)中,，北京、上海位列第一檔,，調節(jié)系數(shù)為2,，重慶、四川,、貴州等省份位列五檔地區(qū),，調節(jié)系數(shù)為0.5。
就增減掛鉤節(jié)余指標跨省調劑而言,，《辦法》明確將由國家統(tǒng)籌跨省域調劑使用的建設用地增減掛鉤節(jié)余指標限定為深度貧困的“三區(qū)三州”（即西藏,、四省藏區(qū)、南疆四地州和四川涼山州,、云南怒江州,、甘肅臨夏州）和其他深度貧困縣。此項指標量,、價均由中央部委指定,，不是供需雙方自由競價。專家表示,，此規(guī)定有利于減少指標供給方的盲目性,，避免指標價格大起大落。但要注意的是,，計劃分配的指標量有可能與各地提供節(jié)余指標的潛力,、意愿脫節(jié)，會造成一些地方自上而下分配節(jié)余指標的“生產(chǎn)量”,，有可能導致行政推動,、強迫命令、違背農(nóng)民意愿的情況發(fā)生,，在實際工作中應注意防止,。
葉興慶提醒,，資源是最寶貴的，欠發(fā)達地區(qū)要從長計議,，別為了眼前的收益把指標全部騰挪給發(fā)達地區(qū)，要為自己未來發(fā)展留下用地空間,。（記者 朱雋）
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